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23/01/2009

Contre : l'article 13 du Projet de loi organique relatif à l'application des articles 34-1, 39 et 44 de la Constitution

Je suis contre le projet de loi organique relatif à l'application des articles 34-1, 39 et 44 de la Constitution, et plus particulièrement contre son article 13. Je prend ici fait et cause pour l'opposition menée par le groupe socialiste à l'Assemblée Nationale, car ce texte ultra-technique pour le grand public cache bien son venin : le baillonnement de toute velléité à s'opposer. La goutte d'eau a été l'escamotage mardi soir du débat autour de ce fameux article 13. Pour celles et ceux qui n'ont pas tout suivi ou tout lu, voici mon résumé de l'affaire : Ce projet de loi organique visant à réduire à la portion congrue les possibilités de l'opposition à s'opposer, cette dernière se lance dans la "bataille des batailles", entre amendements, suspensions de séances et autres rappels au règlement. Pour avoir suivi de nombreuses heures durant le débat sur Internet, je peux en témoigner. Vendredi 16 au soir, premier gros couac avec l'escamotage de sous-amendements, venant après le refus par la Présidence de l'Assemblée d'examiner 1015 amendements avant même le début de l'examen du texte. Suspicions également envers ce mystérieux collaborateur venant filmer le début de la séance, et artifice sémantique du Président de la séance pour justifier cela ("Personne ne filme" en réponse à la question "Quelqu'un a t-il filmé ?"). Mystère à éclaircir autour du résultat du vote de certains amendements (de mémoire 58 voix contre, alors que 27 députés UMP et Nouveau Centre sont présents ; même avec un pouvoir par député, cela ne fait que 54, pas 58...). Surprise Lundi soir, où les députés UMP et Nouveau Centre sont en infériorité numérique, obligeant le Gouvernement à multiplier les procédures pour éviter tout vote : suspensions de séances, mise en réserve des amendements au lieu de les voter. Mais ce que j'ai retenu de tout ces débats, c'est que depuis le début de l'examen du texte l'opposition prévient :"Vous verrez ce que vous verrez lorsque nous examinerons l'article 13...". J'attendais donc de savoir quels étaient les arguments des uns et des autres. Hélas pour moi et pour le débat, le gouvernement a refusé l'obsctacle et réclamé un vote sans débat ou presque sur l'article 13...vous connaissez la suite.

On s'est focalisé tout dernièrement sur le "temps-guillotine", le fait de déterminer un temps maximum pour discuter d'un texte. Outre que cela peut être très variable selon les sujets, le danger à mes yeux de cet article 13 est ailleurs. Lisez-le avec moi :

"Article 13
Les règlements des assemblées peuvent, s’ils instituent une procédure impartissant des délais pour l’examen d’un texte, déterminer les conditions dans lesquelles les amendements déposés par les membres du Parlement peuvent être mis aux voix sans discussion."

Sans vouloir paraphraser le texte, il s'agit de mettre en place un mécanisme qui détermine les conditions dans lesquelles les amendements déposés par les membres du Parlement peuvent être mis aux voix sans discussion. Sans discussion, donc sans débat. C'est donc moins la possibilité de déposer des amendements que celle d'en débattre qui est en cause. A ce point de ma réflexion j'ai bien conscience des dérives ou de l'abus qui a été fait autour de la dépose d'amendements. Ma solution - toute personnelle - serait la suivante : Chaque député ne peut déposer qu'un maximum de deux amendements par texte, et prendre la parole pour les défendre durant 5 minutes à chaque fois. Les amendements doivent être défendus en séance par le député qui l'a rédigé, et aucun pouvoir ne peut être donné. De la même manière l'amendement est réputé individuel (fin de la mention "et x de ses collègues") ; bien entendu il ne peut plus être "repris".

Ma proposition résoud - du moins je le crois - les soucis des deux camps :

  • Réduction drastique du nombre d'amendements (237 députés hors ceux de l'UMP et du Nouveau Centre, cela fait un maximum théorique de 474 amendements contre tout texte du gouvernement actuel).
  • Par effet mécanique, réduction du temps passer à examiner la loi.
  • Conservation des "acquis" de l'opposition : possibilité laissée à chaque député de rédiger deux amendements, et de les défendre en séance(1).

Ce projet de loi organique reste dangereux pour notre démocratie, il ne faut pas avoir peur de le dire ou de l'écrire. La loi sera votée car telle est son destin, mais il reste deux possibilités de la voir (largement?) amendée : le Sénat - qui doit voter dans les mêmes termes que l'Assemblée Nationale - et le Conseil Consitutionnel qui pourra éventuellement modifier le texte. Attendons, mais quoi qu'en disent les députés UMP, on ne pourra pas leur dire "merci" plus tard d'avoir fait cette loi.

(1) Ceci pourrait être assimilé toutefois à de la régression, puisqu'à ce jour chaque député peut déposer un nombre illimité d'amendements.

Commentaires

Je comprends le diagnostique que tu fais des conséquences de cette loi, et je suis tout à fait d'accord sur les dangers qu'elle représente. En revanche, il me semble que la solution que tu proposes est encore plus dangereuse (pour ne pas dire PIRE). Je comprends à partir de quel constat tu as pu l'élaborer : l'abus et les dérives de la dépose d'amendements, et je vois que tu voudrais en limitant le nombre d'amendements pour en privilégier la qualité plus que la quantité. Mais c'est une position dangereuse d'une part, et d'autre part qui n'arrange pas le problème. Vouloir limiter leur nombres à 500 environs reviens à dire qu'il y a dans la loi des aspects plus importants que d'autres. Cela est dangereux car les lois qui seront dès lors votées ainsi, garderont des points de désaccords qui n'auront même pas été verbalisés. Chaque points de désaccords doit donner lieu à son amendement et chaque amendement à sa discussion. C'est peut-être long, c'est sans doute ennuyeux, mais les députés ont élus pour nous représenter avec les inconvénients que cela comporte, c'est à eux de faire les débats et de les juger, et non à nous. Il est ensuite inutile d'en limiter le nombre car au lieu d'en faire des miliers de petits, on en fera certes moins, mais plus longs, et les discuter en 5 minutes relève soit de l'exploit, soit de l'irresponsabilité. Limiter le nombre d'amendements comme tu le préconises, ou délimiter un temps maximun de débat revient au même. Dès lors qu'il y a entrave, il y a atteinte au droit du Parlement. La seul chance de s'en sortir, c'est de considérer les députés comme des êtres rationnels, qui savent ce qu'ils font. C'est peut être une fiction (comme l'est également le fameux adage "Nul n'est censé ignorer la loi") mais c'est à cette seul condition que le Parlement peut fonctionner.


Pourtant, rien empêche effectivement de changer certaines choses pour aller vers un mieux. Mais, à mon avis, le problème est beaucoup plus large et c'est tout autant à l'interieur de l'Assemblée qu'à l'extérieur qu'il nous faut trouver les solutions. Le problème est que le l'Assemblée nationale est une institution passive dans la Vème République, et plus encore depuis l'arrivée de Nicolas Sarkozy au pouvoir : la majorité est sommée d'être docile au Président, constituant par là un bloc solide, imperméable aux débats, qui de toute façon sont inutiles puisque la loi passera. Par conséquent, conscients de la passivité irrémédiable de l'Assemblée, les députés, de la majorité comme de l'opposition, fuient le lieu du législatif, et, s'ils cumulent un autre mandat, se consacrent davantage à leur fonction exécutive locale plus attrayante. Ainsi, l'Assemblée perd davantage de poids et l'équilibre des pouvoirs est de plus en plus menacé. Il faut donc trouver des solutions qui redynamisent le Parlement pour qu'il retrouve un rôle actif. J'ai identifié quatre solutions qui reposent sur la discipline et l'éthique politique, c'est à dire à la fois sur la force contraignante de la loi et sur la volonté de chacun de ne pas empiéter sur la fonction des autres :


- Tout d'abord, les injonctions, les rappels à l'ordre du Président envers sa majorité ne doivent plus être tolérés par les députés. La majorité est acquise de principe au Président, mais dans les faits, les députés devraient avoir la possibilité d'exprimer un avis différent s'ils le souhaitent. Or aujourd'hui, et on l'a vu par exemple au moment des rébellions de certains députés de l'UMP au sujet de la loi sur l'audiovisuel, on a à faire à une véritable emprise du pouvoir exécutif sur le pouvoir législatif à cause d'une logique partisane et d'un Président qui n'accepte pas les contradictions et multiplient les rappels à l'ordre. Mais cela est valable pour l'opposition : chaque députés de l'oppostion devraient pouvoir exprimer son point de vue sans être stigmatisé dans son propre camp. Mais cela n'a pas été le cas pour Jack Lang au moment de la réforme constitutionnelle. C'est ainsi que les députés ne seront plus seulement représentants de parti mais aussi représentants du peuple, lorsque la discipline de parti laissera une part de liberté à ses membres dans l'hémicycle.


- Ensuite, il faudrait bien sûr mettre un terme au cumul des mandats pour que chaque personne fasse à fond ce pour quoi elle a été élue. Il est évident que ce n'est pas avec des sièges vides qu'un Parlement aura plus de poids mais bien avec l'énergie de ses débats. Certains disent qu'il est tout à fait contre-productif d'enlever à un député un mandat local apte à le confronter aux réalités de terrains. Je répondrais que sur le terrain, il y a déjà des maires, représentants les plus proches des citoyens, qui peuvent être à disposition du députés pour pointer les problèmes spécifiques de l'ensemble de la circonscription et non pas d'une parcelle.


- En toute logique avec ce qui précéde, le vote d'une loi ne doit pas avoir lieu sans la présence de tout les députés, à moins d'une absence justifiée ( le cumul des mandats n'ayant plus cours, il ne peut s'agir que de raisons personnelles, de santé par exemple ). Evidemment, le vote par délégation est également interdit. Le vote est l'acte final de l'élaboration d'une loi, il est impensable que tout les participants n'y prennent pas part. Et plus une loi a été retravaillée, amendée, votée, plus elle a de raison d'être, plus elle a de chance d'entrer en application dans de bonnes conditions.


- Enfin, pour parachever le tout, il faudrait réaffirmer l'autorité du Président de l'Assemblée face au Président. Il devrait être davantage un opposant aux injonctions présidentielles, toujours dans le souci de la stricte séparation des pouvoirs, plutôt qu'un opposant à l'opposition comme on l'a vu ces derniers jours.


Le temps de débat, les lenteurs institutionnelles ne sont qu'un faux prétexte pour empièter sur le pouvoir législatif. Je pense que Nicolas Sarkozy sait ce qu'il faut faire pour renforcer le Parlement. C'est pour ça qu'il ne le fait pas. Sous couvert de donner plus de poids à l'opposition, il a fait voter la révision de la Constitution. Mais donner plus de poids à l'opposition dans une intitution qui en a de moins en moins, cela ne sert à rien. D'autre part, la révision de la Constitution est un véritable blanc-seing qu'il a fait voter aux parlementaires : alors que la Constitution révisée donnerait, selon lui, plus de pouvoirs aux Assemblées, les lois organiques qu'il faut voter aujourd'hui pour appliquer les règles nouvelles sont en complète contradiction avec les promesses faîtes aux parlementaires. Mais aujourd'hui, avec une majorité à la parole confisquée et une opposition qui de toute façon n'a pas les moyens institutionnelles pour peser, il est sans doute trop tard.

Écrit par : Dolan | 30/01/2009

Avant tout je tiens à vous remercier pour votre long commentaire. Je vais essayer de reprendre vos arguments un à un, tout en tâchant de ne pas en oublier !
Je suis comme vous, et au fond je préfère la qualité à la quantité. Mais vous devez vous y attendre, je ne peux pas vous suivre lorsque vous dites que ma solution - à supposer qu'elle soit mise en oeuvre - serait PIRE (les majuscules sont de vous, je les reprend). Un amendement de "suppression" reste un amendement de suppression. Dès lors, qu'il y en ait 2, 10 ou 100 ne crée pas de différence. Peut-être me direz vous que certains arguments peuvent être plus forts que d'autres. Mais au final force de loi reste à la majorité parlementaire...Je me permet d'ajouter que cette majorité est également concernée puisque l'une des intentions prêtées à la loi est de museler également les amendements de la majorité. Je suis certain que vous le savez, le fameux alinéa 3 de l'article 49 de la Constitution a bien été créé au départ pour forcer la main de sa propre majorité... C'est donc peut-être ce qui arrive ici, qui sait ?
Concernant la passivité de l'Assemblée Nationale je fais le même constat, et ici au moins je sais que je ne suis pas le seul. Mais je suis plus enclin à analyser cela comme une soumission de fait au pouvoir éxécutif, surtout en ce moment. Ce qui m'inquiète beaucoup plus est que, sous couvert de donner plus d'indépendance au Parlement, et des des droits "nouveaux" à l'opposition, une analyse plus fine montre que le résultat sera tout l'inverse : un Parlement qui deviendra peu ou prou une chambre d'enregistrement, et une opposition bridée dans ses prérogatives. Du coup, je qualifierais bien cette loi de diabolique et non d'organique...

Je ne partage pas tout à fait votre analyse sur les relations entre le Président de l'Assemblée Nationale et le président du groupe de la majorité présidentielle. La nature de ces relations relève de la politique, et que l'un ou l'autre ne devrait pas tolérer ceci ou cela me semble secondaire. Par contre votre exemple à propos de Jack Lang est effectivement juste : c'est tirer sur sa propre ambulance.

Vous abordez ensuite le sujet toujours polémique du cumul des mandats. Le mandat de député doit-il être oui non "cumulable", et si oui avec quel(s) autre(s) mandat(s) ? Pour faire court car la zone "commentaires" de mon blog n'est pas le lieu idéal pour un tel débat, je suis partisan du cumul unique : autrement dit le député ne peut avoir qu'un seul autre mandat, et cet autre mandat ne peut être que local : maire, conseiller général, conseiller régional. Je suis attaché à "l'ancrage local". Voyez également les cas de "parachutages", qui relèvent plus des combinaisons d'appareil que de la volonté du candidat concerné... Par contre le fait de rendre à un ministre son siège de député est scandaleux, tout comme la dégressivité du traitement reçu lorsque ce dernier est battu...
Enfin votre conclusion est qu'il est trop tard. Pour cette législature sans doute, à moins que le Conseil Constitutionnel ne sanctionne lourdement la présente loi. Mais sans être un spécialiste du droit, vous aurez sans doute remarqué comme moi ces tiroirs : d'abord une révistion constitutionnelle, puis ensuite une loi organique, puis à venir une modification du règlement de l'Assemblée Nationale. Tout ça pour obtenir un maximum de contrôle sur un pouvoir censé être indépendant des deux autres. Diabolique, vous dis-je ...
AlterEgo

Écrit par : AlterEgo | 30/01/2009

J'apporte juste quelques précisions pour être bien compris :
-Tout d'abord, il n'y a pas que les amendements de suppression qui sont concernés, il existe une typologie des amendements disponible sur le site du Sénat : http://www.senat.fr/international/redigerlaloi/redigerlaloi6.html. Toute juste pouvons-nous demander aux députés d'être cohérents entre eux et de bien vouloir ne pas se répéter... Mais vous savez comme moi comment se met en place une opposition en France : gagner du temps dans l'hémicycle pour que l'opinion publique en ait une justement d'opinion et se mobilise.

-Sur la soumission de l'Assemblée : c'est pour moi à cause de la soumission DE PRINCIPE de la majorité au Président de la République. Et je serais tenté de dire plutôt "grâce à" car il est heureux que le Président puisse compter sur sa majorité pour voter ses réformes et soit en accord avec les députés issus de son propre parti ! En revanche, j'analyse la soumission DE FAIT en ce qu'elle est provoquée, d'une part, par le (plus en plus) faible poids de l'Assemblée nationale dans les institutions de la 5ème République, et par conséquent, par le fait que l'hémicycle est peu attrayant et est délaissé au profit d'autres mandats, et d'autre part, par le fait que le Président de la République laisse peu (ou pas du tout) aux députés de la majorité de liberté pour penser autrement que lui.

- A ce titre, ce n'est pas des relations entre le président de l'Assemblée et le président de la majorité présidentielle dont je parle, mais bien des rapports entre le Président de l'Assemblée et du Président de la République, le Président de l'Assemblée devant affirmer un peu plus fort l'indépendance de l'Assemblée par rapport au Président de la République. Cela ne relève plus de la loi, puisque la séparation des pouvoirs est affirmée, mais de l'éthique politique.

-Pour ce qui est des cumuls, j'avais aussi penser à un système qui permettrait d'additionner certaines fonctions. Mais il est clair qu'il est intolérable de voir encore des personnes comme Jean-François Coppée occuper 5 ou 6 fonctions différentes et en plus, une activité privée d'avocat.

Écrit par : Dolan | 30/01/2009

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